5.6 Grondbeleid

Het grondbeleid van de gemeente bevat uitgangspunten voor de wijze waarop en met welke middelen het grondgebied wordt ingevuld; het instrument om ruimtelijke doelstellingen te bereiken. Die doelstellingen liggen op het terrein van de volkshuisvesting, ruimtelijke ordening, economische en maatschappelijke ontwikkeling, openbare ruimte, infrastructuur, recreatie en natuur. We geven in deze paragraaf een overzicht van de lopende, af te ronden en toekomstige projecten, de prioritering en het instrumentarium van control en beheersing alsmede de kaders van het grondbeleid.

Het grondbeleid van de gemeente Bladel is vastgelegd in de nota Grondbeleid 2019. Grondexploitaties zijn gronden die zich in het transformatieproces bevinden waarbij in bezit zijnde grond en (eventueel) aanwezige opstallen worden omgevormd naar bouwrijpe grond, met als oogmerk (opnieuw) te worden bebouwd. Hierbij is er sprake van een actief grondbeleid. Naast een actief grondbeleid voert de gemeente ook een faciliterend grondbeleid. Onderstaand wordt onderscheid in actief en faciliterend grondbeleid beschreven.

• Actief grondbeleid omvat alle fasen van het exploiteren van grond: van de eerste aankoop van gronden, onderzoeken, sloop en/of bouwrijp maken tot en met de uitgifte/verkoop van bouwgrond. De gemeente heeft de grond in eigendom, of koopt deze aan, en is actief betrokken bij de ontwikkeling van de grond. De uitvoering van de grondexploitatie en de daaraan verbonden risico’s komen voor rekening van de gemeente. De gemeente is in deze gevallen verantwoordelijk voor het aanleggen van de openbare voorzieningen zoals riolering, bouwwegen, etc. Nadat de grond bouwrijp is gemaakt, worden de bouwkavels uitgegeven aan kopers die binnen de grenzen van het bestemmingsplan tot ontwikkeling kunnen overgaan. Na realisatie van de bebouwing verzorgt de gemeente het woonrijp maken, waarbij de definitieve inrichting van het openbaar gebied plaatsvindt.
• Faciliterend grondbeleid houdt in dat de gemeente het voor particulieren mogelijk maakt grond te exploiteren. Gemeentelijke kosten verbonden aan de desbetreffende grondexploitatie moet zij volgens de kostensoortenlijst Wet ruimtelijke ordening Omgevingswet en de regeling “Financiële bijdragen” op de particuliere exploitant verhalen (vanaf 1 januari 2024 via de Omgevingswet). . Om deze kosten (wettelijk) te kunnen verhalen heeft de gemeenteraad in september 2024 de nota “Kostenverhaalsregeling en regeling Financiële bijdragen Omgevingswet gemeente Bladel 2024 vastgesteld”. Deze kosten worden via een anterieure overeenkomst verhaald bij de initiatiefnemer. Hierdoor zijn de kosten anderszins verzekerd. De gemeente koopt dus zelf geen grond aan. De gemeente beperkt zich tot de wettelijke publieke taak. Deze taak bestaat vooral uit inspraakprocedures, het vaststellen van het bestemmingsplan omgevingsplan. 

Actualisatie nota Grondbeleid 2019
Aan de hand van de invoering Omgevingswet met ingang van 1 januari 2024 en het ambitieuze woningbouwprogramma, vastgesteld door de gemeenteraad in december 2023, is het noodzakelijk om de huidige nota Grondbeleid 2019 te actualiseren. Naar verwachting zal de geactualiseerde nota aan de gemeenteraad in december 2024 ter vaststelling worden aangeboden.

In onze nota Grondbeleid 2019 zijn de volgende punten opgenomen als te voeren gemeentelijke grondstrategie:
•    De gemeente Bladel voert bij locatieontwikkeling altijd een regierol en zal (strategisch zo niet anticiperend) proactief zijn bij de keuze van het voor haar beschikbare instrumentarium. De instrumenten die ingezet worden moeten leiden tot het gewenste ruimtelijke resultaat.
•    Mocht de gemeente Bladel vanuit ruimtelijk perspectief aangewezen zijn op actieve grondpolitiek, voert zij deze uit, tenzij uit een haalbaarheidsstudie en risicoanalyse blijkt dat:
- het grondexploitatierisico het beoogde positieve eindresultaat overschrijd;
- de verwervingskosten en overige productiekosten van de locatieontwikkeling dermate hoog zijn dat een sluitende grondexploitatie niet mogelijk is waarbij wordt uitgegaan van een fasering afgestemd op de volkshuisvestelijke behoefte voortvloeiend uit het woningbouwprogramma;
- faciliterend grondbeleid betere resultaten genereert.
Deze politiek geldt voor de ontwikkeling van woonlocaties ten behoeve van de in de (nieuwe) Woonvisie te benoemen doelgroepen van beleid en verwerving van de in de Omgevingsvisie als belangrijke ontwikkelingslocaties aangegeven gebieden/locaties.
•    De gemeente Bladel kiest op strategische en anticiperende wijze voor een samenwerkingsvorm die past bij het beoogde project dat aan de orde is.
•    De keuze van contractpartijen geschiedt met inachtneming van de nationale en Europese regelgeving, algemene beginselen van behoorlijk bestuur en voorts transparant, openbaar en non-discriminatoir.
•    Het uitgangspunt bij faciliterende grondpolitiek is dat de gemeente kostenverhaal moet kunnen toepassen voor de door haar gemaakte kosten in verband met de voorbereiding van het omgevingsplan, de aanleg van openbare voorzieningen, nadeelcompensatie, bovenwijkse voorzieningen, financiële bijdragen en het houden van toezicht via projectbegeleiding. Het basis uitgangspunt in Bladel is dat de gemeente de aanleg van infrastructurele voorzieningen in eigen hand houdt met het oog op de te realiseren kwaliteit, vanwege het feit dat deze voorzieningen door de gemeente moeten worden onderhouden en vanwege het feit dat de aanleg van infrastructurele voorzieningen aanbestedingsplichtig is. Mocht een private eigenaar een beroep doen op zelfrealisatie dan zal de gemeente, voordat de private eigenaar over gaat tot de aanleg van openbare voorzieningen, eisen stellen aan de inrichting van de openbare ruimte welke terug te zien zijn in bestekken die door de private eigenaar aan de gemeente aangeboden worden ter goedkeuring. Daarnaast worden er in een anterieure of posterieure overeenkomst afspraken vastgelegd ten aanzien van locatie-eisen (bouwplan), programma van eisen openbare voorzieningen, plankosten toetsing bestemmingsplan, planschade nadeelcompensatie (nadeelcompensatie) afhandeling, natuurcompensatie en overige financiële bijdragen, gemeentelijk toezicht, oplevering, garantietermijn (evt. met borgstelling) en fasering bouw- en woonrijp maken.

Bevoegdheden B&W
Het college is, volgens de Gemeentewet, bevoegd tot het besluiten en verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen. Wel moet het college vooraf inlichtingen verstrekken over de uitoefening van deze bevoegdheden, indien de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. Ter bevordering van een efficiënte en vlotte afdoening van zaken heeft het college respectievelijk de burgemeester, de bevoegdheid tot afdoening van een aantal zaken opgedragen aan ambtenaren (mandaatregeling/register).

Woningbouwprognoses
De provincie heeft de gemeente een woningbouwcontingent toegewezen dat meer losgelaten wordt dan voorheen. Dit is het maximaal aantal woningen dat in een bepaalde periode in de gemeente door de gemeente, de woningbouwcorporaties en de projectontwikkelaars samen mag worden gerealiseerd. Het contingent is daarmee een heel belangrijke parameter voor de woningbouwprojecten. In de door de gemeente Bladel opgestelde woonvisie zijn de woningaantallen gebaseerd op dit contingent. De woningaantallen en de fasering hiervan zoals opgenomen in de grondexploitaties zijn afgeleid van de woningaantallen opgenomen in de woonvisie en raadsbesluit.

De toepassing van grondpolitiek is afhankelijk van vastgestelde ambities in beleidsvisies en de marktomstandigheden en is locatie gebonden. In het (verre en korte) verleden heeft de gemeente via actieve grondpolitiek enkele grondaankopen gedaan om strategische en anticiperende grondposities te kunnen bezitten. Inmiddels is de wet gewijzigd (gemeente kan faciliterend kwantiteit mee bepalen) en zijn de marktomstandigheden drastisch gewijzigd en zijn bij ruimtelijke projecten aanpassingen aan bouwprogramma’s, afzettempo, herinrichtingen en uitstel van planontwikkeling aan de orde geweest.
Wel kan geconstateerd worden dat de markt nog steeds in de lift zit, ondanks de zo goed als afgelopen coronacrisis en de huidige stikstofproblematiek. De economische uitwerkingen hiervan zijn vooralsnog niet te voorspellen, zodoende blijven we voorzichtig begroten. De financiële effecten van deze ontwikkelingen zijn zoveel mogelijk verwerkt in de grondexploitatie.
De grondexploitatie (bouwgrond in exploitatie, kortweg BIE) is gevoelig voor wijzigingen in economische ontwikkelingen en haar onderliggende parameters, zoals rente, inflatie, kostprijsstijgingen en uitgifteprijzen alsmede de looptijd van een project. De gemeente acht het van belang de ontwikkelingen en de impact daarvan op de verwachte resultaten nauwlettend te volgen. Om inzicht te krijgen in de actuele financiële positie van de grondexploitatie herijkt de gemeente de grondexploitaties, daar waar noodzakelijk, daarom, indien dit zich voordoet, driemaal per jaar. Voor de bepaling van de verwachte winst gaat de gemeente uit van de zogenaamde voorzichtige variant (het opstellen van een risicoanalyse bij een positief resultaat in de grondexploitatie, hierbij moet het positief resultaat het opgestelde risico kunnen dragen).
Gezien de complexiteit van ruimtelijke vastgoedontwikkelingen en de aannames en uitgangspunten in grondexploitaties kunnen grondexploitatieresultaten volatiel zijn. In financiële markten wordt de term volatiliteit gehanteerd in de zin van beweeglijkheid van aandelenkoersen. In het kader van grondexploitaties kan het variëren van parameters, uitgangspunten en aannames de volatiliteit van het grondexploitatieresultaat zichtbaar worden gemaakt in een netto contante waarde (kasstroom). Een manier om een indicatie van deze volatiliteit te krijgen is een worstcase scenario-analyse of gevoeligheidsanalyse (risicoanalyse) uit te voeren. Het verschil tussen het verwachte vast te stellen grondexploitatieresultaat en de uitkomst van de berekening van het worstcase scenario geeft een indicatie van de aan te houden risicobuffer in de algemene reserve grondexploitaties.
De worstcase scenario wordt uitgevoerd door enkele parameters en uitgangspunten in de grondexploitatie te wijzigen. Deze analyse is op drie punten uitgevoerd: aanpassing parameters, aanpassing in bepaalde kosten (kostenstijgingen) en opbrengsten (marktconjuctuur), en fasering (vertraging). Hier is wel “meegespeeld” voor de doorkijk, maar uiteindelijk zijn de parameters gehanteerd zoals deze in de paragraaf vermeldt staan.
Voor de grondexploitaties 2025 zijn de volgende parameters gehanteerd en toegepast in de MPG:

Ten aanzien van de grondexploitatie worden er twee soorten risico’s onderscheiden, namelijk:
-  Onvoorzienbare risico’s;
-  Voorzienbare risico’s.

Onvoorzienbare risico’s
Marktontwikkelingen, zoals stagnatie van de gronduitgifte, kan leiden tot hogere voorraden van de “in exploitatie genomen gronden”. De hogere voorraden leiden tot hogere kosten als gevolg van rentetoerekening. Naast dit kostenstijgende effect is het ook mogelijk dat de opbrengsten van grondverkopen dalen. Indien één of beide situaties zich voordoen kan kostendekkendheid van complexen onder druk komen te staan. Voor deze onvoorzienbare risico’s is een “algemene reserve grondexploitatie” aanwezig, waarmee ook de financiële verwevenheid van de diverse grondexploitaties versterkt wordt.

Voorzienbare risico’s
We kennen twee soorten waarderingsvoorschriften conform het BBV voor grondexploitaties. Op het moment dat voor een grondexploitatie het bestemmingsplan nog niet is vastgesteld moet deze opgenomen worden onder de post (im)materiële vaste activa. Op het moment dat voor een grondexploitatie het bestemmingsplan is vastgesteld is er sprake van een voorziening die gevormd moet worden op het moment dat er sprake is van het tekort aan het einde van de looptijd en mits er een reëel en stellig voornemen is dat deze locatie ontwikkeld gaat worden, blijkende uit een raadsbesluit. Als het reëel en stellig voornemen ontbreekt moet de boekwaarde aan het einde van het jaar afgeboekt worden ten laste van het resultaat. De voorzienbare risico’s blijken uit de jaarlijks geactualiseerde kostenbegrotingen van de grondexploitaties. Een tekort aan het einde van de looptijd betekent dat er een afwaardering moet plaats vinden of dat er een voorziening gevormd moet worden waarbij de hoogte van het bedrag van deze afwaardering/voorziening de contante waarde van het verwachte verlies is, zoals dit naar voren komt in de kostenbegrotingen. De voorzienbare risico's zijn opgenomen in de MPG.

Maatregelen i.v.m. risico’s en risicomanagement
Bij het in ontwikkeling/uitvoering nemen van nieuwe exploitatiegebieden wordt aan de hand van risicoanalyses gestreefd naar sluitende grondexploitaties. Toetsing van de uitkomst van deze analyse op een rendementsuitkomst van de “cashflow” zal een beslissing tot het in exploitatie nemen van een gebied ondersteunen.

In het verleden zijn (forse) maatregelen getroffen om de risico’s van de grondexploitatie te dekken. Deze maatregelen betroffen:
• het vormen van een voorziening afwaardering boekwaarden voor het dekken van het verschil tussen de boekwaarde en actuele marktwaarde en
• het vormen van een voorziening voor te verwachten verliezen.
Om de risico’s zoveel mogelijk beheersbaar te houden worden, daar waar noodzakelijk, driemaal per jaar de grondexploitatieberekeningen van de diverse exploitaties bijgesteld. Eventuele verliezen worden hiermee tijdig inzichtelijk gemaakt waardoor passende maatregelen kunnen worden getroffen.

Indien er sprake is van (tussentijdse) winsten in de grondexploitatie, dan komen deze over het algemeen tot uitdrukking in het begrotings- of jaarrekeningresultaat. Veelal worden de batige saldi uit grondexploitatie tussentijds reeds toegevoegd aan de algemene reserve grondexploitaties. Indien het zich voordoen zijn de tussentijdse winsten opgenomen in de MPG.

In het BBV (notitie grondexploitatie) zijn ook regels vastgelegd over de wijze van winstnemingen. In deze notitie is aangegeven dat bij tussentijdse winstnemingen de percentage of completion methode (POC) dient te worden gevolgd: voor zover gronden zijn verkocht en opbrengsten zijn gerealiseerd moet tussentijds naar rato van de voortgang van de grondexploitatie winst worden genomen. Er bestaat voldoende zekerheid om winst te nemen als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
- het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat; én
- de grond (of deelperceel) moet zijn verkocht; én
- de kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie gerealiseerd).

De meerjarige prognose van de winstuitnames is dan op basis van de POC-methode als volgt:

Voor een goede uitvoering van de eventuele Vpb belastingplicht heeft de commissie Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) in maart 2016 een Notitie Grondexploitaties opgesteld dat jaarlijks geactualiseerd wordt. In deze Notitie Grondexploitaties worden richtlijnen gegeven over de afbakening van grondexploitaties en aan de grondexploitaties toe te rekenen kosten. Hieronder een samenvatting die gelden en daarmee van invloed zijn op gemeente.

Bouwgronden in Exploitatie (BIE)
Definitie Bouwgrond in exploitatie (BIE) is als volgt opgenomen in BBV: Gronden die zich in het transformatieproces bevinden waarbij in bezit zijnde grond en (eventueel) aanwezige opstallen worden omgevormd naar bouwrijpe grond, met als oogmerk (opnieuw) te worden bebouwd.
1.    Het startpunt van Bouwgrond in exploitatie is het raadsbesluit met de vaststelling van het grondexploitatie-complex. Vanaf dat moment kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie op de balans. 
2.    Richttermijn van duur grondexploitatie is 10 jaar  en hier kan alleen goed gemotiveerd van worden afgeweken..
3.    Bij kostentoerekening wordt het verplicht aan te sluiten op de kostenverhaalsmogelijkheden benoemd in de Omgevingswet.
4.    De toegestane rente die wordt toegerekend aan grondexploitaties moet worden gebaseerd op daadwerkelijk te betalen rente over het vreemd vermogen en wordt bepaald als het gewogen gemiddelde van de totale leningenportefeuille van de gemeente naar verhouding vreemd vermogen / totaal vermogen indien niet is gekozen voor projectfinanciering.
5.    De disconteringsvoet die moet worden gehanteerd in de berekening van de contante waarde ten behoeve van een verliesvoorziening van negatieve grondexploitaties is gelijk aan het maximale streefpercentage van de Europese Centrale Bank (2%).
6.    De presentatie van de te verwachten resultaten in de paragraaf grondbeleid dient te gebeuren tegen de eindwaarde.
7.    Het treffen van een afboeking of een voorziening gebeurt bij een geprognosticeerd verlies direct ter grootte van het volledige verlies, zoals opgenomen in de MPG. 

Materiële vaste activa, strategische gronden
Onder de Materiële Vaste Activa worden de categorieën strategische gronden en Overige gronden en terreinen opgenomen. Strategische gronden worden gedefinieerd als gronden “zonder” vaste bestemming die (nog) geen onderdeel zijn van een transformatieproces. Overige gronden en terreinen worden gedefinieerd als gronden met een vaste bestemming die geen onderdeel zijn van een transformatieproces.
1.    Afschaffing van de categorie NIEGG (niet in exploitatie genomen gronden) in het BBV. Zolang de gronden niet gekwalificeerd worden als BIE staan ze op de balans onder de Materiële Vaste Activa (MVA) als strategische gronden.
2.    Toerekenen van rente en andere kosten is niet langer toegestaan voor gronden die (nog) niet in exploitatie zijn genomen.
3.    Strategische gronden worden gewaardeerd op basis van verkrijgingsprijs of duurzaam lagere marktwaarde (onder huidige bestemming). Dit is conform de bestaande waarderingsgrondslagen voor gronden en terreinen onder de Materiële Vaste Activa (MVA).
4.    Het activeren van voorbereidingskosten voor grondexploitaties als kosten van onderzoek en ontwikkeling onder de immateriële vaste activa is toegestaan onder de volgende voorwaarden: De kosten moeten passen binnen de kostensoortenlijst van op basis van artikel 8.15 Omgevingsbesluit bijlage IV en mogen maximaal 5 jaar geactiveerd blijven en de plannen waarvoor de voorbereidingskosten worden gemaakt moeten bestuurlijke instemming hebben, blijkend uit een raadsbesluit.

Faciliterend grondbeleid
Bij gronden die in bezit zijn van een private partij waarbij deze grond wordt ontwikkeld door deze private partij is er sprake van faciliterend grondbeleid. De gemeente treedt in deze gevallen op als overheid die de plannen van private partijen faciliteert als daarvoor een bestemmingswijziging noodzakelijk is.

Jaarlijks geven wij, in het kader van de begroting en de jaarrekening, een toelichting op de financiële positie van de “grondexploitatie-activiteiten” per 31 december van het begrotingsjaar. Dit gebeurt op basis van de meest actuele grondexploitatieberekeningen van de complexen en de tot deze datum geraamde inkomsten en uitgaven.

In de MPG worden de in grondexploitatie lopende en af te sluiten woningbouwplannen in 2025 weergegeven voorzien van een tekstuele toelichting over de stand van zaken per project en cijfermatig over het verloop, boekwaarde, tussentijdse winstneming, resultaten, risicoanalyse en weerstandvermogen (algemene reserve grondexploitaties) van de grondexploitatie.
In onderstaand overzicht wordt het verloop van de in exploitatie genomen plannen weergegeven:

Op basis van artikel 16 van het BBV moeten de beleidsuitgangspunten omtrent de algemene reserve grondexploitatie in relatie tot de risico’s van de grondzaken toegelicht worden. Voor het berekenen van de benodigde hoogte van het weerstandsvermogen middels het kwantificeren van de risico’s gebruiken we op grond van de vastgestelde Grondnota 2019 de veelgebruikte IFLO-methode. Volgens deze methode wordt het weerstandsvermogen berekend aan de hand van een % van het geïnvesteerd vermogen en een % van de nog te realiseren opbrengsten. Met het hanteren van een percentage van 5% van het geïnvesteerd vermogen en 5% van de nog te realiseren opbrengsten is onzes inziens een toereikende omvang opgenomen, gelet op het relatief laag geïnvesteerd vermogen. Het risicobedrag dat wordt bepaald middels de zogenaamde IFLO-methode wordt gezien als de (onder)grens van het benodigde weerstandsvermogen.

De financiële positie (op langere termijn) van grondexploitaties moet worden beoordeeld vanuit de som van de gerealiseerde en nog te realiseren opbrengsten in relatie tot de aanwezige risico's bij de grondexploitatie. Deze norm toegepast op de Bladelse situatie resulteert in het volgende bedrag voor 2025:

5% van de netto boekwaarde ad € 7,879 miljoen (exclusief voorziening)	€ 394.000,-
5% van de nog te realiseren opbrengsten ad € 10,965 miljoen	€ 980.000,-
Totaal benodigd weerstandsvermogen grondexploitaties	€ 1.374.000,-

Dit betekent dat de benodigde omvang van de "algemene reserve grondexploitatie" zich in beginsel minimaal rond deze omvang moet begeven.
Als het weerstandsvermogen in de "algemene reserve grondexploitaties" hoger is dan benodigd op basis van de IFLO norm dan wordt het meerdere uit deze reserve afgeroomd naar de algemene dienst (c.q. ten gunste van de algemene reserve). 

De geprognosticeerde omvang bedraagt € 1.304.000,-. In de jaarstukken 2024 wordt de omvang hierop aangepast.

Onttrekkingen en toevoegingen aan de “algemene reserve grondexploitaties” vinden plaats bij het treffen van een voorziening voor een grondexploitatie met een begroot verlies of indien een grondexploitatie met positief resultaat wordt afgesloten. Indien het niveau van de “algemene reserve grondexploitaties” wordt bereikt kan worden besloten een overheveling naar de algemene reserve te laten plaatsvinden. Indien het niveau van de “algemene reserve grondexploitaties” onderschreden wordt, dan dient in dat geval voeding uit de algemene reserve plaats te vinden of door andere dekkingsbronnen. Anderzijds kan dit aanleiding zijn de gemeentelijke grondexploitaties te her prioriteren, zodat een gezond niveau van de “algemene reserve grondexploitaties” blijft gewaarborgd.

De grondexploitatie is binnen de gemeentelijke begroting een gesloten circuit en de “algemene reserve grondexploitatie” heeft feitelijk dezelfde functie als de algemene reserve die heeft binnen de algemene dienst. Via de “algemene reserve grondexploitaties” worden de financiële resultaten en risico's van de grondexploitaties expliciet gescheiden van de financiële huishouding voor de overige gemeentelijke taken. De “algemene reserve grondexploitaties” vormt ook een buffer voor de financiële risico's die samenhangen met de grondexploitaties.